在“宽带中国”战略的背景下，用户驻地网的开放成为一个重要议题，对于保障业务平等接入、减少重复建设、维护用户权益有着重要意义。在我国用户驻地网开放的多年发展历程中，也暴露出一些问题。本文在明确用户驻地网概念的基础上，梳理了我国用户驻地网开放的历程，并结合其中存在的问题，提出了促进用户驻地网开放健康发展的建议。

用户驻地网（Customer Premises Network，CPN）是整个通信网络中最接近用户的一段，用户驻地网的运营模式直接影响用户使用宽带业务时的选择权以及服务质量。工业和信息化部在2012年6月发布了《关于鼓励和引导民间资本进一步进入电信业的实施意见》，其中明确将用户驻地网业务列为向民间资本开放的八大电信领域之一。用户驻地网的开放，对于保障通信业务平等接入、减少重复建设、促进公平竞争，都有着十分重要的意义。

目前，我国宽带网络的发展受到政府的高度重视，国务院及相关部委在一系列发文中都对宽带发展作了重要部署，发改委和工信部目前联合其他多个部委正在推动制定“宽带中国”战略。进一步促进用户驻地网的开放，保证公平开放规范的竞争环境，对于“宽带中国”战略的实施具有重要意义。打破当前的垄断，引入竞争，能够赋予用户更多的自主选择权，促使运营商不断提高服务效率、增加服务品种、扩大服务规模、充分利用资源和降低资费，同时为运营商扫除无法进入小区或需缴纳高昂入场费的障碍，从而创造更好的宽带发展环境，促进电信服务业不断进行技术创新和业务创新。在开放用户驻地网的过程中，以下问题需要特别引起注意。

第一，需要有明确有效的政策

目前，我国在用户驻地网开放政策方面进行了多年的探索和尝试，但都未能有效形成用户驻地网健康发展的大环境。6月出台的《关于鼓励和引导民间资本进一步进入电信业的实施意见》明确将用户驻地网向民间资本开放，用户驻地网将从之前的试点开放向全面开放发展。在之前的政策中，大多强调了公平竞争、开放接入的原则，但缺乏有针对性的实施细则，导致政策难以落实。因此从国家层面需要继续出台具备可行性的配套措施和具体方案，可以先开展试点再全面推广，同时借鉴各地已有的地方性管理规范，确保用户驻地网开放的政策落在实处。

第二，需要有到位有力的监管措施

用户驻地网不仅与电信行业相关，同时与规划、建筑、物业等行业也有很大关系，因此对于用户驻地网的监管不是一个部门可以完成的，而需要多个部门的共同努力和配合。目前在一些地方管理办法中可以看到，对于用户驻地网建设维护的责任界面已经进行了明确的划分，相应地，监管工作也需要做好分工与合作，形成联合监管的局面。在监管方面，需要有相应的具体措施和惩罚机制，对于驻地网建设和运营中的不规范行为形成有效的监督管理和处罚机制，提高恶性竞争和违法竞争的机会成本。同时努力完善和健全法律法规体系，将用户驻地网的监管纳入法制化的轨道，实现依法监管。

第三，理顺利益链条，促进产业良性发展

用户驻地网之所以存在种种矛盾，归根结底还是背后利益的争夺。在很多小区，开发商或物业除了向运营商收取入场费外，还有的提出要对用户收益进行分成。有的地方，用户驻地网交由第三方进行管理，同样会向实际为用户提供宽带接入服务的运营商提出收入分成的要求。这种情况存在两个方面的问题，一方面整个驻地网的网络建设投资在整个通信网络投资中所占的比例较低，远不及垄断者索要的分成比例；另一方面，根据《物权法》的规定，小区内配套的用户驻地网设施应归全体业主所有，开发商、物业或其他实体未经全体业主同意而利用属于业主的资源谋取利益，在法律的角度来看是站不住脚的。当然，用户驻地网的管道、设备间等资源的日常维护需要一定的成本，因此关键在于需要通过一定的机制保证用户驻地网在运营和维护过程中各方的利益得到合理分配，避免由于垄断带来的利益分配矛盾。

第四，探索驻地网开放模式时，要避免形成新的垄断

我国各省市在用户驻地网开放方面，大胆创新，积极探索各种运营和维护模式。其中有一种模式是由政府组建第三方专业维护公司，负责用户驻地网的招标、建设验收和维护。这种模式下，第三方公司并不实际负责为用户提供宽带网络接入服务，而只是负责管道、交接间等建筑设施的维护，政府的出发点也是希望通过主动介入以保证用户驻地网设施对运营商的公平接入权。但这一模式也引发了新的质疑，因为这实际上又将用户驻地网基础设施垄断到了一家公司手中，即使这一公司有政府背景，并且宣称保持第三方的独立性，但作为市场的一分子，该公司天然还是逐利的，其垄断属性仍是一颗定时炸弹，随时可能爆发出新的问题。用户驻地网开放后，可能不止存在一种模式，但无论哪一种模式，在设计时都应尽量全面地考虑可能引发的新问题，从机制上进行预防，必要的时候可以结合市场手段和行政手段。

第五，确保用户驻地网的服务质量

用户驻地网只是网络中的一小部分，从我国的网络现状来看，早在2001年用户驻地网开放试点后就已经具有相当数量的运营商，只是规模大小差别较大；而与用户驻地网直接相连的接入网，主要还是中国电信和中国联通（这次工信部在电信业向民资开放的实施意见中，也提出了开放接入网试点，但在目前市场上还主要是电信和联通两家）。对于用户驻地网运营商而言，一方面对下希望发展尽可能多的用户，一方面对上需要购买带宽以接入到电信和联通的网络中。当用户数与驻地网总的出口带宽不匹配时，将会大大影响用户对服务质量的感知。已有的网络服务质量规范在应用于用户驻地网时，也存在一些不适应的地方。在这一问题上，一方面需要协调好用户驻地网运营商与接入网、核心网运营商的关系，建立公平的市场机制和结算方案，保障用户驻地网运营商能以合理的价格获得足够大的带宽接入到公用电信网；另一方面需要进一步研究和完善用户驻地网的服务质量规范及测试方法，在监管上提出明确要求，并有配套的检测方案进行支撑。

第六，用户驻地网的开放因地制宜地采用多种模式和技术制式

在开放用户驻地网过程中，既要关注对新建小区的开放模式，还应考虑已有住宅小区的改造方案，以及在农村地区的用户驻地网建设，做到因地制宜，针对各种不同的场景采用适宜的开放模式。对老旧小区进行改造时，需要充分考虑基于现网条件的可实施性，避免全面改造小区内通信设施。在技术制式方面，除了目前快速发展的FTTH外，考虑到短距离情况下基于铜线的传输技术其传输带宽也可达到50Mbit/s甚至更高，因此可以结合运营商的实际情况和小区的具体环境，在满足用户需求的前提下，综合采用FTTH，FTTB，FTTC等多种技术制式。

从国外发展经验来看，网络开放、公平竞争是电信业发展的大方向。我国在用户驻地网开放方面经过了多年的探索和努力，今年从政策方面又迈出了一大步。在宽带中国的背景下，用户驻地网开放尤其值得重视，需要从法律法规、行业监管、市场秩序、技术模式等方面着手，综合考虑我国用户驻地网当前存在的问题和开放后可能引发的新问题，确保用户驻地网开放的实施效果。