刘纪鹏 （首都经济贸易大学教授） 刘妍（国家发改委宏观经济研究院研究员）
我国长期以来“重发(电)轻供(电)”,造成电网建设投入不足,电网发展严重滞后。随着“电荒”的出现,政府对原“十五”规划进行了调整,电源投资比重加大,与此同时,2004年电网投资占电力投资的比重却由2002年的77%降为31%。随着电源建设步伐的加快,电网规划建设滞后和输电能力不足的问题日益突出,加剧了电网与电源发展不协调的矛盾。统一的国家电网体系在实践中是否必要？
从“九五”后期开始,直到整个“十五”期间,人们对电网是否需要全国联网的认识并不统一,主要有以下两种担心：一是从安全性和技术性的角度质疑全国联网的发展方向；二是认为全国联网会巩固国家电网公司的垄断体制,不利于市场竞争,也不符合电力改革的发展方向。在当前我国电力工业发展迫切需要全国联网的重要时期,克服这两种对全国联网的偏见至关重要。
加快全国电网联网具备理论和现实基础
统一的国家电网体系不仅在实践中是必要的,而且在理论上以下述四个理论作为依托：
(一)非均衡论
我国能源分布和生产力发展水平、消费水平很不均衡,决定了我们的电力结构和供求关系上呈现“非均衡”性：第一,水力和煤炭资源的分布重心在西部和北部,而能源和电力需求的负荷中心是在东部和东南部。第二,我国地域辽阔,东西时差大,南北温差大,客观上也形成了供用电不均衡的特征,决定了不同地区用电高峰和低谷的不同。第三,我国水资源丰富,不同流域间的丰枯水季节不同,为保持均衡供电,就需要在不同的流域之间进行水电和火电资源等调配。
认识到我国电力资源分布和电力市场负荷之间的这种非均衡状态,就要求构筑跨区联网基础上的全国统一电力市场,以最有效的方式利用资源,在全国范围内实现资源的优化配置,最终在转变经济增长方式和克服单纯以各供电区各自为战、扩大电源建设来实现各自平衡的旧体制复归的基础上,通过大区之间的资源优化配置和调剂来为社会提供优质的电力产品和服务。而“非均衡论”则是实现全国联网转变经济增长方式的重要理论支点。
(二)大循环论
所谓大循环,就是在全国联网的基础上,让地方政府从地方经济的整体格局和当地消费者的消费权益出发,算大账不算小账,获取成本较低的电力资源,这样做,尽管使用外地低价电会使本地区、本系统的电厂受损,换来的却是整个地区工商产业用户的用电成本下降,利润上升,这必然会使当地税收增加。
改革目前的行政审批电价体制是目前电力改革的关键,而电价改革的核心就是要用在尊重市场供求关系基础上形成的竞价上网电价取代不合理的行政审批电价。实现全国联网就是要构筑竞价上网的电力市场平台。因此,在全国联网的基础上推动竞价上网,使我国的电力工业体制从小循环步入大循环,一方面要通过对大循环的理论深入探讨和普及宣传,通过真正的竞价上网,破除地区分割和封锁,让各地方“诸侯”认识到“从保护一点打击一片”到“受益一片,补贴一点”的经济合理性,最终实现资源使用的最大效益；另一方面就是让人们看到只有实现全国联网,构造全国统一市场,才能通过资源的优化配置,竞价上网,优胜劣汰,通过大循环让消费者受益。
(三)有限竞争论
建立国家统一输电网体系的重要理论基础就在于电网经营领域是自然垄断行业,这一行业在较长时期都不可能是充分竞争的领域,即使是在配电网适度引入竞争机制也是有限的。有限竞争论是在今后较长一段时间内国家输电网和地方配电网统一建设和管理的重要理论基础。简单地认为国家电网公司的存在并实现全国联网就是搞大一统的旧体制复归,阻碍竞争的提法是缺乏理论和现实依据的。
(四)区域同构论
我国行政区域的划分是由于我国地域辽阔和地理环境的差异性决定的,同一行政区域内不仅地理自然环境基本相似,而且经济发展水平和用电负荷能力也相对接近,这形成了电力资源分布和市场负荷“区域同构”的特征,即在一定区域内,电力资源的配置基本相同,电力需求接近,相互间互济调节的能力十分有限。
在我国现有的电力资源分布集中地和用电负荷中心不匹配的非均衡条件下,仅强调大区内部的资源优化配置和大区内省与省之间的电量交换是不够的。在全国联网没有形成的背景下,仅从打破垄断的片面认识出发,突出大区电力管理体制,弱化国家电网统一管理体制,也是不可取的。当前,应该做的是建立更高一级电压等级的全国网架,加快全国联网,以更大范围实现电力资源优化配置,把党中央强调指出的科学发展观落到实处。
完善国家电网的统一组织体制是实现全国联网的保证
根据预测,到2020年,我国全社会用电量将达到约4.6万亿千瓦时,需要装机容量约10亿千瓦,在2005年的基础上翻一番。这就意味着,从现在起到2020年的15年间,我国将需要新增装机5亿千瓦以上,年均新增装机超过3300万千瓦,电力需求和电源建设的市场空间十分巨大。同时,我国电网面临持续增加输送能力,将大规模电力从发电厂安全可靠地输送到终端用户的艰巨任务。这一历史使命和重任,更突出了全国联网的重要性。而从现实角度看,全国联网的工作重点是跨区联网,把目前大区之间的无连接变成有连接,弱连接变成强连接,而要实现这一目标,仅靠五个区域电网公司和中国南方电网公司是不可能的。在今后较长的时间内,建立并巩固一个强大的国家电网建设和经营体制是实现全国联网的前提。
2002年以来的电力体制改革保留并完善了国家电网公司体系,并在此基础上进一步提出加速推进全国联网,以在更大范围内实现全国电力资源优化配置的进程,是十分正确的。在三年来我国电力工业渡过“电荒”的实际检验中,统一的国家电网公司体制发挥了重大作用：一方面,在大区之间通过电量的调剂经受住了“电荒”在“卡脖子”时段的考验；另一方面,又统一规划,在大区间最薄弱的环节加快了电网建设的速度和投资的力度,从电力体制改革和电力工业发展的两个层面对我国在2020年前保证经济增长、建设和谐社会、实现全民奔小康的目标打下了基础,拓展了空间。
在我国电力体制实现网厂分开后,统一规划和建设电网,并根据全国联网的需要改革并完善国家电网的统一组织体制,提高电力能源的安全和运营效率,是符合电力行业“十一五”规划和我国十六大提出的全面建设小康社会的基本要求的。因此,建立和完善统一的国家电网体制是深化电力工业改革的必然选择。
我们必须充分发挥社会主义市场经济体制的优势,面对我国电力资源、市场和体制非均衡特点以及电网建设长期落后的现实,在全国联网的基础上,加强跨区联网建设、西电东送、南北互供是电力工业发展的长期目标。在强大的国家级电网基础上,由国家电网公司作为国家级主体主要负责跨省和跨区的输电网运营,负责对大区之间电力市场的调配。这决定了统一的国家电网组织体制将在较长的时期内发挥作用,而不应是权宜之计。
值得指出的是,国家电网组织体制的强化与电力体制改革的发展方向并不矛盾。首先,国家电网在建设和运营环节治权的统一并不妨碍从电网建设融资和电网公司产权体制改革的要求出发实现产权的多元,这一点无论是从欧美国家电网公司的产权和治理结构实情看,还是从输电网作为自然垄断产业的特点看,自然垄断行业的治权统一和股份制基础上上市融资导致的产权多元是可以并行不悖的。因此,在当前的电力工业发展背景和体制改革现状下,在国家电网公司控股的基础上,适当考虑在省和大区公司的基础上探索股份制改造和上市融资是十分必要的。其次,在网厂分开的基础上,必须进一步对输配分离的组织改革和技术手段的实施作出时间上的安排,充分调动省市、大区等各方面的积极性,实现统一规划基础上的有序竞争。
