韩永军

    因相关法律法规滞后于信息产业发展实际，推动电信法出台已是众望所归。信息产业部要求，在务实推进信息产业依法行政中，要重点配合国家有关部门做好电信法立法论证，为其尽快出台创造条件。  
据了解，今年信息产业部将配合做好电信法送审稿的审查、修改、完善，跟踪和研究其他国家电信立法进展状况，并了解其电信业发展现状和趋势，对《电信法》立法中的有关问题进行专题研究。信息产业部电信研究院作为重要的科研支撑单位，一直紧密跟踪和研究世界各国的电信立法进展状况，为我国电信立法提供了重要理论依据。近日，记者专门采访了信息产业部电信研究院院长杨泽民，杨院长结合当前国内外立法形势，呼吁加快电信立法进程，尽快出台《电信法》。

　　当前为什么要特别强调加速电信立法步伐？杨泽民指出，加速电信立法步伐，是我国电信业发展实际对电信立法的客观要求。一方面，加快电信立法，有利于确保信息通信业持续健康发展。信息通信行业作为我国国民经济发展的支柱行业，近几年来持续高速发展。考虑到我国庞大的人口基数和城市农村发展很不均衡的现状，信息通信行业还存在着非常巨大的市场空间。为确保全国人民特别是老少边穷地区人民的基本通信需要，电信行业承担的发展任务和社会责任仍然相当艰巨，保持信息通信行业持续、健康、快速发展，仍然是电信立法必须保障的首要目标之一。另一方面，加快电信立法，有利于促进基础电信业务市场有效竞争格局的形成。目前我国基础电信业务市场仍然只有六家国有投资主体，并且市场份额相对集中，有效竞争格局尚未形成。由于电信行业全程全网的技术特征以及规模经济和范围经济特性的作用，如果没有市场规制的主动作为，主导电信运营商会凭借在位优势，轻而易举地获得竞争的主动权，并不断拉开和竞争对手的差距，最后淘汰竞争者。因此，电信法所确立的监管重心必须放在对主导电信运营商竞争行为的规制上，这一点，世界各国概莫能外。更重要的是，加快电信立法，有利于在信息服务业发展过程中保护消费者利益。我国电信法的出台处于电信业向信息服务业转型的特殊时期，电信业将从传统的网络和通道提供服务向综合信息服务提供转型，同时广大消费者也将对信息通信服务提出个性化、专业化的新消费需求，对于信息通信服务质量和安全的要求也被赋予新的内涵。因此，在新的产业环境下，电信法对于消费者权益的保护也将扩展到更深、更广的层次，对于信息服务提供商的责任要求也应当扩展到个人数据保护、未成年人保护和不良信息控制等方面。

　　当前我国电信立法应当着重关注哪些方面呢？杨泽民说，首先，我国电信立法要适应融合趋势。技术驱动和市场拉动使信息通信行业向着融合的方向不断迈进，美、欧地区电信立法无不对融合趋势进行呼应，在促进网络融合方面，欧盟国家为我们树立了立法先行的典范。无论是2002年发布的《管制框架指令》及其一系列后续指令发起的对网络管制体系的变革，还是2005年颁布《电视无国界指令》对内容管制领域视听媒体服务的要求，都清楚地呈现了法律规范对产业变革的巨大推动作用。从中国的现实来看，当前影响网络融合演进的一个关键因素在于产业部门的利益分割以及保护这种利益格局的相对滞后的法律规范。值此之际出台的电信法，要求立法部门和政府管制机构及时评估网络融合技术对产业变革的深远影响及其重大的社会经济意义，借鉴相关国际经验，及时调整现行的法律法规，为加速中国的网络融合进程、提升ICT产业的国际竞争力发挥导向性作用。

　　其次，我国电信立法要适应开放现实。作为开放环境下电信行业的基本准则，电信法必须适应市场开放的现实，《电信条例》中体现的以行政管理手段为主必须转向以电信法所确定以法律手段为主的行业管理思路。电信法的内容必须对信息通信行业所涉及到的主要社会关系都有一个原则性的界定和规则上的覆盖，法律规定必须使意欲进入中国信息通信行业的所有市场参与者对于自己的行为后果有一个法律意义上的清晰判断，彻底结束中国信息通信行业无基本性法律的局面。

　　第三，我国电信立法要扩大关注视野。从技术角度看,我国电信立法处于电子通信技术和网络逐步融合的发展阶段；从市场状况看,我国的电信立法处于传统电信业务向信息通信服务过渡，融合性业务逐步兴起的时期；从社会发展看，随着信息社会的前行，信息通信行业向社会各个层面、各个阶层不断渗透。按照经济基础决定上层建筑的基本理论，电信法也必将由电信时代的经济性法律向信息通信时代的经济、社会性法律过渡，对于信息服务业所涉及到的环保、青少年保护、知识产权、民族文化，以及社会少数群体的保护、残障人士信息通信权利的保全等社会问题给予一定的关注。

　　杨泽民还特别强调，作为信息通信行业各相关主体的基本行为规范，电信法首先必须反映信息通信行业发展的客观规律，其次必须立足于本国信息通信行业发展的客观实际，最后，考虑到电信法作为国家制度体系的组成部分，还必须与国家的立法传统、管理体制相协调。因此，我国电信立法必须完成三个衔接。一是与WTO规则的衔接。我国电信法的出台处于我国加入WTO、电信市场开放的过渡期结束的历史时期，基础电信业务市场参与主体必然会打破原有的国资一统天下的局面。在电信全球化竞争的大背景下，中国的电信业会走向世界，世界电信巨头也势必挺进中国电信市场，海外投资主体参与竞争的客观现实要求我国的电信法律必须与WTO规则相衔接，确保电信监管的制度设计符合公平、透明、无歧视的原则。二是与国内其他法律的衔接。电信法与《电信条例》最大的不同不仅是表层上的法律位阶的不同，更重要的是它是从整个国家制度体系的角度透视信息通信行业，从经济发展和社会稳定的角度对信息通信行业运行过程中所涉及到的法律关系进行界定，多角度的分析和诠释与不同于电信条例立足于行政管理的单一视角，因此电信法必须考虑到与国内其他一般法律和相关行业法律的衔接。例如电信法在对主导运营商竞争行为进行规制时必然涉及到与反垄断法的协调适用问题；在对电信消费者进行保护时，也会涉及到与消费者权益保护法的规制范围划分的问题；信息通信业和媒体行业在业务层次的渐次融合，还会带来电信法和媒体法律的规制界限和协调适用的问题。除此之外，与价格法、安全法律法规的有效衔接也是必须考虑的问题。三是与部门管理规章的衔接。信息通信行业自身的快速发展就是对行业规制制度体系的最大挑战，电信法作为行业的基本法律制度，必须具有一定的前瞻性以保持法律的稳定性和权威性。因此，电信法本身的规定应当较为原则和概括，把握管理对象的核心和实质即可，在具体的行业监管实践中还必须有大量的部门规章进行具体的指导和规范，电信法必须做好与行业行政管理条例和规章的有效衔接，如《无线电管理条例》(修订中)、《信息安全条例》(起草中)以及大量的部门规章。

　　此外，随着信息通信行业作为信息社会支柱行业的地位日益加强和信息通信行业向社会各行各业的渗透，电信行业管理必然与许多相关行业管理发生部分重叠和交叉，例如与新闻出版部门、版权管理部门、商业管理部门等，电信法还要考虑到与跨部门的条例、规章的协调适用。